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寧波市人民政府辦公廳關于進一步推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見

各區縣(市)人民政府,市直及部省屬駐甬各單位:

  為充分發揮政府和社會資本合作(PPP)模式在公共服務和基礎設施領域供給側結構性改革中的積極作用,進一步規范政府和社會資本合作模式,根據《中華人民共和國預算法》和《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發〔2015〕42號)等相關文件規定,經市政府同意,結合我市實際,制定本實施意見。

  一、總體目標

  全面貫徹落實黨的十九大精神和中共中央、國務院防范化解地方政府債務風險的決策部署,發揮PPP模式在“穩增長、調結構、促改革、惠民生、防風險”中的重要作用,準確把握PPP模式的核心內涵和科學定位,把防范化解地方政府債務風險與補齊基礎設施短板、優化公共服務供給更好地結合起來。堅持“規范管理、嚴格監管、控制風險”的原則,推動PPP模式回歸公共服務和基礎設施創新供給機制的本源,進一步轉變政府職能,加強部門協作,規范操作流程,增加發展新動能,提高公共服務供給質量和效率,實現我市PPP規范發展。

  二、實施范圍

  PPP模式主要用于投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的公共服務和基礎設施類項目。

  優先支持污水處理、垃圾處理、水利、農業、養老、文化、旅游、收費公路等基礎設施補短板和基本公共服務均等化領域的項目。鼓勵推進具有較豐富的現金流、使用者付費占比50%以上,具備核心運營內容、非簡單維護的項目。引導社會資本充分挖掘項目潛在收益,提升項目綜合效益。

  以下幾種情況不得應用PPP模式:不屬于公共服務或基礎設施領域,政府不負有提供義務的;涉及國家安全或重大公共利益,不適宜由社會資本承擔的;僅涉及工程建設,無運營內容的。

  政府付費類PPP項目原則上不再開展。

  三、實施流程

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  各地各部門要做好本地區、本行業PPP項目儲備管理工作,并及時向市發改委和市財政局申報。

  項目篩選應緊密結合經濟社會發展中長期規劃和行業發展規劃,著眼于地區經濟社會發展整體水平和整體功能提升,充分考慮財政總體平衡情況,處理好規劃預期和現實需求的關系。

  項目篩選要重點把握以下原則:一是政府負有提供義務,合作范圍以提供公共服務和基礎設施為主;二是有一定經營性收益,適宜由社會資本方承擔;三是需求長期穩定,合作期限一般為10~30年;四是地方政府債務風險較高特別是已被列入風險預警名單的地區,從嚴控制新建PPP項目;五是PPP項目年度財政支出責任占一般公共預算支出比例超過7%的地區,審慎開展可行性缺口類政府付費占比超過50%的PPP項目。

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  1.科學編制實施方案。項目實施機構應按國家有關規定認真履行規劃立項、土地管理、國有資產審批等前期工作程序,依據基礎性資料(存量項目還應包括存量公共資產建設、運營維護的歷史資料以及第三方出具的資產評估報告等)科學編制項目實施方案。項目實施方案應包括項目基本情況、風險分配框架、運作方式、交易結構、采購安排、合同體系、監管架構、財務測算等內容,建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制,確保項目全生命周期內的建設運營成本納入績效考核,且實際與績效考核結果掛鉤的比例不得低于30%。

  2.規范開展“兩評”論證。項目實施機構可依法委托專家或第三方專業機構,編制項目物有所值評價報告。各地財政部門應當會同同級行業主管部門根據項目實施方案對物有所值評價報告進行審核。各地財政部門依據項目實施方案和經審核通過后的物有所值評價報告組織編制財政承受能力論證報告,統籌本級全部PPP項目的各年度支出情況,并綜合考慮行業均衡性和PPP項目開發計劃后,出具財政承受能力論證報告審核意見。

  各地財政部門要強化一般公共預算支出10%紅線的硬性約束,按照最新年度的一般公共預算支出數據,結合本地區近五年一般公共預算支出平均增長率進行合理測算,并根據PPP項目合同和績效考核結果實時調整PPP項目支出責任。

  對政府支出責任占一般公共預算支出比例超過7%的地區,啟動風險預警。

  3.嚴禁違法違規操作。PPP項目不得出現風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底、無運營內容、無績效考核機制、固化政府支出責任、社會資本不實際承擔建設運營風險等行為;評價論證不得出現評價方法和程序不合規、專家意見缺失或造假、測算依據不統一、數據口徑不一致、僅測算單個項目支出責任等現象。

  4.加強合同文本審查。PPP聯席會議辦公室(或相當機構)組織相關部門共同開展合同文本審查工作,應對照項目實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告,確認采購文件和合同內容未發生實質性變更,重點審核合同中的風險分配、產出標準、績效付費、成本測算、定價調價機制等內容。

  合同中不得約定由政府或其指定主體回購社會資本投資本金,不得向社會資本承諾最低投資回報或提供收益差額補足,不得弱化或免除社會資本的投資建設運營責任,不得約定將項目運營責任返包給政府出資代表承擔或另行指定社會資本方以外的第三方承擔。

  5.嚴格執行入庫程序。規范“雙庫”管理,將所有PPP項目按規范流程納入財政部PPP綜合信息平臺項目庫和國家發改委政府和社會資本合作項目庫。未同時納入“雙庫”的項目不得冠以PPP項目名稱。

  通過“兩評”論證的市本級PPP項目,經市PPP聯席會議審議通過并報市政府審批后,由實施機構提供相關項目資料,市財政局錄入財政部PPP綜合信息平臺項目庫,市發改委錄入國家發改委政府和社會資本合作項目庫。

  通過“兩評”論證的區縣(市)PPP項目,經本地區PPP工作流程審議通過并報本級政府批準后,完善財政部PPP綜合信息平臺項目信息,市財政局根據國家規定和市有關要求對項目內容進行合規性審核;完善國家發改委政府和社會資本合作項目庫信息,市發改委根據項目進度做好分類匯總。

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  1.切實履行采購程序。經審核入庫的PPP項目,由項目實施機構按照PPP項目政府采購管理和招投標管理的相關規定,依法組織開展社會資本方采購工作。項目實施機構要堅持公開競爭性方式選擇社會資本,保障各類社會資本平等參與,同等條件下優先選擇民營企業。對采用單一來源采購方式的項目,必須符合政府采購法及其實施條例的相關規定。采購文件中不得設置不合理的準入門檻,不得設置差別條款或歧視性條款,不得未經采購程序直接指定第三方代持社會資本方股份。各地各部門應堅守合同談判底線,加強對PPP項目采購活動的支持服務和監督管理,依托政府采購平臺、公共資源交易平臺和PPP綜合信息平臺,及時充分向社會公開PPP項目采購信息,確保采購過程和結果公開、透明。

  2.嚴格審查簽約主體。堅持政企分開原則,加強PPP項目合同簽約主體合規性審查,國有企業或地方政府融資平臺公司不得代表政府簽署PPP項目合同,市縣兩級政府所屬的未實現轉型的地方政府融資平臺公司不得作為本市區域內社會資本方。

  3.加強項目履約監管。強化社會資本融資責任,密切跟蹤項目公司設立和融資到位情況,不得以債務性資金充當項目資本金或由第三方代持社會資本股份,政府不得為社會資本或項目公司融資提供任何形式的擔保。

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  1.轉變政府監管方式。相關部門要根據PPP項目合同及工程管理相關規定,對項目公司履行PPP項目建設運營責任進行監督。行業主管部門應會同財政部門做好項目全生命周期成本監測工作。每年6月底前,項目公司(或社會資本方)應向行業主管部門和財政部門報送上一年度經第三方審計的財務報告及項目建設運營成本說明材料。

  2.嚴格績效考核管理。項目實施機構要在PPP項目合作期內按照合同約定的績效目標,對項目產出、實際效果、成本收益、可持續性等方面進行績效評價,強化激勵約束效果,確保公共服務安全、穩定、高效供給。對績效評價達標的項目,項目實施機構(或其主管部門)應按合同約定,向項目公司或社會資本方及時足額安排相關支出;對績效評價不達標的項目,應按合同約定扣減相應費用或補貼支出;若出現社會資本方違約等情況,應暫停撥付當年預算資金,并按合同約定作后續處理。

  行業主管部門要會同財政部門開展PPP項目績效運營監控,對績效目標運行情況進行跟蹤管理和定期檢查,確保階段性目標與資金支付相匹配。PPP項目進入運營期后每五年開展一次中期績效評估,如發現績效運行與原定績效目標偏離,及時采取措施予以糾正。

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  1.制定項目移交方案。項目經營期滿時,由項目實施機構或政府指定的其他機構組建項目移交工作組,按照合同中約定的移交形式、補償方式、移交內容和移交標準,制定項目移交方案,報本級政府同意后收回相關資產。

  2.妥善完成資產交割。項目公司或社會資本方應按合同約定將不含債務且滿足性能測試要求的項目資產、知識產權、技術法律文書等,連同資產清單移交項目實施機構或政府指定的其他機構,辦妥法律過戶和管理權移交等手續。項目公司或社會資本方應配合做好項目移交相關工作,確保移交過渡期內公共服務的持續穩定供給。政府可依托各類產權、股權交易市場,為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出渠道。

  3.建立合作延長機制。項目合作期限屆滿后確需延長的,按照有關規定經充分評估論證、協商一致并報本級政府批準后方可延長。

  4.注重項目結果評價。項目移交完成后,相關行業主管部門應會同相關部門對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、PPP模式運用等進行績效評價,并按相關規定公開評價結果。評價結果作為政府開展PPP管理工作決策參考依據。

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  1.切實履行信息公開義務。各地各部門應認真執行有關規定,及時將PPP項目的相關信息在PPP綜合信息平臺上錄入,做好項目全生命周期信息公開工作,保障公眾知情權,接受社會監督。

  2.加強全過程動態管理。項目實施機構應配合財政部門做好信息公開工作,及時填報PPP綜合信息平臺各階段信息。項目實施過程中如發生重大變化(包括但不限于項目總投、建設內容、財政承受能力等),按規定履行項目變更批準手續后10個工作日內完成平臺信息調整。如項目出現不宜繼續采用PPP模式的情況,由實施機構按照PPP項目決策程序要求報本級政府同意后辦理退庫。各地財政部門要加強對已入庫PPP項目的跟蹤管理,及時掌握項目進展情況。

  3.嚴肅信息公開監管。行業主管部門、項目實施機構、社會資本或項目公司等PPP項目參與主體應對所提供信息的真實性、完整性、準確性、及時性負責。市財政局應加強對信息公開的監督管理,對公開不及時的進行通報,對信息不真實、不完整、不準確的責令限期整改,整改期間暫停項目所在地區新項目入庫。無正當理由拒不改正或督促后仍未及時更新信息的,報市PPP聯席會議同意后清退出庫。

  四、保障機制

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  機構改革后,相應調整市政府和社會資本合作聯席會議成員單位和職責分工。聯席會議負責對通過評估論證的PPP項目進行研究討論,共同審議PPP項目決策、清退整改、合同調整變更、項目移交、合作延長等重大事項,協調PPP模式推廣運用中的相關工作。

  市發改委履行聯席會議辦公室職能,承擔聯席會議日常工作,負責征集、儲備PPP項目,編制年度PPP項目計劃,并組織開展項目核準、實施方案、采購文件和合同文本審核、考核獎勵等。

  市財政局配合實施機構做好項目物有所值評價,負責PPP項目物有所值和財政承受能力評估的論證工作,會同行業主管部門做好項目識別論證、政府采購、預算收支與績效管理、資產負債管理、信息披露與監督檢查等工作。

  市自然資源規劃局負責根據土地利用總體規劃和年度計劃,指導PPP項目依法辦理建設用地審批手續;依據城市空間布局和區域控制性等因素,配合推進傳統發展模式和PPP模式協調共進。

  市金融辦負責協調金融機構監管部門,支持各類金融機構通過提供財務顧問、融資顧問、銀團貸款等綜合金融服務,或與社會資本組成聯合體參與PPP項目等方式,參與PPP項目的策劃、融資、建設和運營。

  市國資委要支持市屬國有企業積極參與PPP項目謀劃和實施,負責做好相關資產評估、產權交易的管理工作。

  市司法局負責涉及PPP模式管理領域相關市政府規范性文件和《寧波市行政機關合同管理辦法》規定審查范圍的項目合同的合法性審查工作。

  市審計局要做好審計監督工作。

  行業主管部門根據行業發展需求提出項目建議,協同做好項目前期識別論證工作,指導實施機構做好項目物有所值評價、項目采購、合同審查、項目績效運營監控和資產移交等工作,根據預算編制要求編報PPP項目收支預算,并做好項目合作期內的監督管理。

  聯席會議成員單位要各司其責,指導和推動各地開展工作,并及時向聯席會議報告項目進展情況。

  各區縣(市)可根據實際,強化組織保障,明確各部門職責分工,形成工作合力,確保PPP項目順利推進。

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  行業主管部門要按照預算編制要求和PPP合同約定,編制PPP項目收支預算,將政府跨年度財政支出責任納入中期財政規劃。財政部門應認真審核匯總PPP項目財政收支預算,保障政府在項目全生命周期內的履約能力,加強PPP項目政府支出責任管理,建立健全支出責任臺賬,動態記錄本地區已簽約PPP項目的資本金投入、政府付費、缺口性補助、風險責任及其他配套投入等支出。

  加大對運用PPP模式的區縣(市)的資金、政策支持力度,重點支持民營資本投資PPP項目,為PPP規范實施營造良好的政策環境。認真做好各類獎補政策的申報工作,對實施效果好、代表性強、創新性突出的PPP項目,做好經驗總結和提煉,持續擴大優質項目引領示范效應。

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  政府和社會資本方要全面履行PPP項目合同約定的義務。要健全完善與PPP項目相關的咨詢機構、專家、監理等相關參與方的信用記錄,提升PPP項目參與各方的誠信意識,保障相關活動的公平、公正、科學開展。

  各地各部門應嚴格按照政府采購相關規定,采取競爭性方式確定專業咨詢機構。注重咨詢機構服務業績、水平和能力。鼓勵咨詢機構建立行業自律機制,明確服務標準,加強人員培訓,共同維護咨詢服務市場秩序。咨詢機構存在違法違規問題被責令整改的,整改期間不得開展PPP相關業務。

  各地各部門可參考財政部和國家發改委PPP專家庫名單并結合本地實際情況邀請相關領域專家。參與PPP相關活動的專家存在濫用職權、徇私舞弊、弄虛作假、有失客觀公正、泄露參與工作的信息等行為的,按照國家有關規定追究相應責任。

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  行業主管部門要定期組織開展已實施PPP項目合規性監督檢查,規范PPP項目運作,切實保障項目運行質量。對存在擅自變更合同內容、違反PPP項目管理規定等行為的相關方,責令其限期整改;及時處理信息造假、評審舞弊、執行走樣的項目及相關責任人,對情節嚴重的,應給予通報批評,并追究相關部門和人員的責任。

  建立社會監督機制,鼓勵社會公眾對PPP項目實施情況進行監督。各相關部門要收集、整理社會公眾的反饋信息并向本級政府匯報,項目實施機構按照本級政府的審核意見,監督項目公司或社會資本方切實維護公共利益。

寧波市人民政府辦公廳

2019年2月12日



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